国家公務員法の政党の機関紙の配布の禁止と憲法21条1項,15条,19条,31条,41条,73条6号

(平成24年12月7日最高裁)

事件番号  平成22(あ)957

 

国家公務員法102条1項は,

「職員は,政党又は政治的目的のために,

寄附金その他の利益を求め,若しくは受領し,

又は何らの方法を以てするを問わず,

これらの行為に関与し,あるいは選挙権の行使を除く外,

人事院規則で定める政治的行為をしてはならない。」

と規定しているところ,同項は,行政の中立的運営を確保し,

これに対する国民の信頼を維持することをその趣旨とするものと解される。

 

すなわち,憲法15条2項は,

「すべて公務員は,全体の奉仕者であって,一部の奉仕者ではない。」

と定めており,国民の信託に基づく国政の運営のために行われる公務は,

国民の一部でなく,その全体の利益のために

行われるべきものであることが要請されている。

 

その中で,国の行政機関における公務は,

憲法の定める我が国の統治機構の仕組みの下で,

議会制民主主義に基づく政治過程を経て

決定された政策を忠実に遂行するため,

国民全体に対する奉仕を旨として,

政治的に中立に運営されるべきものといえる。

 

そして,このような行政の中立的運営が確保されるためには,

公務員が,政治的に公正かつ中立的な立場に立って

職務の遂行に当たることが必要となるものである。

 

このように,本法102条1項は,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を保持することによって

行政の中立的運営を確保し,これに対する国民の信頼を

維持することを目的とするものと解される。

 

他方,国民は,憲法上,表現の自由(21条1項)としての

政治活動の自由を保障されており,

この精神的自由は立憲民主政の政治過程にとって

不可欠の基本的人権であって,民主主義社会を

基礎付ける重要な権利であることに鑑みると,

上記の目的に基づく法令による公務員に対する政治的行為の禁止は,

国民としての政治活動の自由に対する必要やむを得ない限度に

その範囲が画されるべきものである。

 

このような本法102条1項の文言,趣旨,目的や

規制される政治活動の自由の重要性に加え,

同項の規定が刑罰法規の構成要件となることを考慮すると,

同項にいう「政治的行為」とは,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが,

観念的なものにとどまらず,現実的に起こり得るものとして

実質的に認められるものを指し,

同項はそのような行為の類型の具体的な定めを

人事院規則に委任したものと解するのが相当である。

 

そして,その委任に基づいて定められた本規則も,

このような同項の委任の範囲内において,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが

実質的に認められる行為の類型を規定したものと解すべきである。

 

上記のような本法の委任の趣旨及び本規則の性の有無,

公務員による行為と直接認識され得る態様の有無,

行政の中立的運営と直接相反する目的や内容の有無等が

考慮の対象となるものと解される。

 

イ そこで,進んで本件罰則規定が憲法21条1項,

15条,19条,31条,41条,73条6号に違反するかを検討する。

 

この点については,本件罰則規定に

よる政治的行為に対する規制が必要かつ合理的なものとして

是認されるかどうかによることになるが,これは,

本件罰則規定の目的のために規制が必要とされる程度と,

規制される自由の内容及び性質,具体的な規制の態様及び

程度等を較量して決せられるべきものである

(最高裁昭和52年(オ)第927号同58年6月22日

大法廷判決・民集37巻5号793頁等)。

 

そこで,まず,本件罰則規定の目的は,前記のとおり,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を保持することによって

行政の中立的運営を確保し,これに対する国民の信頼を

維持することにあるところ,これは,議会制民主主義に基づく

統治機構の仕組みを定める憲法の要請にかなう

国民全体の重要な利益というべきであり,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが

実質的に認められる政治的行為を禁止することは,

国民全体の上記利益の保護のためであって,

その規制の目的は合理的であり正当なものといえる。

 

他方,本件罰則規定により禁止されるのは,

民主主義社会において重要な意義を有する表現の自由としての

政治活動の自由ではあるものの,前記アのとおり,

禁止の対象とされるものは,公務員の職務の遂行の

政治的中立性を損なうおそれが実質的に

認められる政治的行為に限られ,このようなおそれが認められない

政治的行為や本規則が規定する行為類型以外の

政治的行為が禁止されるものではないから,

その制限は必要やむを得ない限度にとどまり,

前記の目的を達成するために必要かつ合理的な範囲のものというべきである。

 

そして,上記の解釈の下における本件罰則規定は,

不明確なものとも,過度に広汎な規制であるともいえないと解される。

 

また,既にみたとおり,

本法102条1項が人事院規則に委任しているのは,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが

実質的に認められる政治的行為の行為類型を

規制の対象として具体的に定めることであるから,

同項が懲戒処分の対象と刑罰の対象とで殊更に区別することなく

規制の対象となる政治的行為の定めを

人事院規則に委任しているからといって,

憲法上禁止される白紙委任に当たらないことは明らかである。

 

なお,このような禁止行為に対しては,

服務規律違反を理由とする懲戒処分のみではなく,

刑罰を科すことをも制度として予定されているが,

これは常に刑罰を科すという趣旨ではなく,

国民全体の上記利益を損なう影響の重大性等に鑑みて

禁止行為の内容,態様等が懲戒処分等では対応しきれない場合も

想定されるためであり,あり得べき対応というべきであって,

刑罰を含む規制であることを

もって直ちに必要かつ合理的なものであることが否定されるものではない。

 

以上の諸点に鑑みれば,本件罰則規定は

憲法21条1項,15条,19条,31条,41条,73条6号に

違反するものではないというべきであり,

このように解することができることは,

当裁判所の判例(最高裁昭和44年(あ)第1501号

同49年11月6日大法廷判決・刑集28巻9号393頁,

最高裁昭和52年(オ)第927号同58年6月22日大法廷判決・

民集37巻5号793頁,最高裁昭和57年(行ツ)

第156号同59年12月12日大法廷判決・

民集38巻12号1308頁,最高裁昭和56年(オ)

第609号同61年6月11日大法廷判決・

民集40巻4号872頁,最高裁昭和61年(行ツ)

第11号平成4年7月1日大法廷判決・

民集46巻5号437頁,最高裁平成10年(分ク)

第1号同年12月1日大法廷決定・民集52巻9号1761頁)

の趣旨に徴して明らかである。

 

ウ 次に,本件配布行為が本件罰則規定の構成要件に該当するかを

検討するに,本件配布行為が本規則6項7号が定める

行為類型に文言上該当する行為であることは明らかであるが,

公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に

認められるものかどうかについて,

前記諸般の事情を総合して判断する。

 

前記のとおり,被告人は,

厚生労働省大臣官房統計情報部社会統計課長補佐であり,

庶務係,企画指導係及び技術開発係担当として

部下である各係職員を直接指揮するとともに,

同課に存する8名の課長補佐の筆頭課長補佐(総括課長補佐)として

他の課長補佐等からの業務の相談に対応するなど

課内の総合調整等を行う立場にあり,

国家公務員法108条の2第3項ただし書所定の管理職員等に当たり,

一般の職員と同一の職員団体の構成員と

なることのない職員であったものであって,

指揮命令や指導監督等を通じて

他の多数の職員の職務の遂行に影響を及ぼすことの

できる地位にあったといえる。このような地位及び

職務の内容や権限を担っていた被告人が政党機関紙の配布という

特定の政党を積極的に支援する行動を行うことについては,

それが勤務外のものであったとしても,

国民全体の奉仕者として政治的に中立な姿勢を特に堅持すべき立場にある

管理職的地位の公務員が殊更にこのような

一定の政治的傾向を顕著に示す行動に出ているのであるから,

当該公務員による裁量権を伴う職務権限の行使の過程の様々な場面で

その政治的傾向が職務内容に現れる蓋然性が高まり,

その指揮命令や指導監督を通じてその部下等の職務の遂行や

組織の運営にもその傾向に沿った影響を及ぼすことになりかねない。

 

したがって,これらによって,

当該公務員及びその属する行政組織の職務の遂行の政治的中立性が

損なわれるおそれが実質的に生ずるものということができる。

 

そうすると,本件配布行為が,勤務時間外である休日に,

国ないし職場の施設を利用せずに,それ自体は公務員としての

地位を利用することなく行われたものであること,

公務員により組織される団体の活動としての性格を有しないこと,

公務員であることを明らかにすることなく,

無言で郵便受けに文書を配布したにとどまるものであって,

公務員による行為と認識し得る態様では

なかったことなどの事情を考慮しても,

本件配布行為には,公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが

実質的に認められ,本件配布行為は

本件罰則規定の構成要件に該当するというべきである。

 

そして,このように公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが

実質的に認められる本件配布行為に本件罰則規定を適用することが

憲法21条1項,31条に違反しないことは,

前記イにおいて説示したところに照らし,明らかというべきである。

 

・全文はこちら(裁判所ホームページの本裁判のページ)

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